Référendum d’initiative citoyenne : ce que la France peut apprendre de la Suisse

Parmi les revendications citoyennes qui ressortent du mouvement des gilets jaunes, le référendum d’initiative citoyenne (RIC) est sans aucun doute celui qui est le plus médiatisé. Présenté comme une solution à la crise de la représentativité qui touchent nos responsables politiques, ce dispositif consiste à accorder aux citoyens le droit de proposer un amendement législatif ou constitutionnel au reste de la population française, sous couvert d’avoir atteint un seuil de signatures nécessaire pour organiser une votation populaire.

Réclamé par de multiples acteurs professionnels ou apolitiques, le RIC pose des questions fondamentales au principe de représentativité inhérent à notre démocratie. Ne s’agit-il pas d’un moyen pour le gouvernement de se défausser de sa responsabilité ? Quelle est la légitimité du RIC par rapport aux représentants politiques élus par la majorité des Français ? Quelles seraient ses modalités de mise en œuvre à l’échelle nationale ?

A l’heure où il s’avère que le référendum d’initiative partagée, qui existe en France depuis la révision constitutionnelle de 2008, pourrait être facilité, une conférence sur la démocratie directe organisée par l’ambassade de Suisse en France le 12 mars dernier m’a donné quelques grilles de lectures intéressantes. En effet, la Suisse, démocratie représentative semi-directe, est l’une des premières nations des temps modernes à avoir instauré un dispositif comparable au RIC dès le XIXe siècle.

Après avoir présenté de manière très succincte les modalités de référendum en Suisse, je monterai en quoi ce système est difficilement transposable en France et comment il pourrait être amendé pour s’adapter à notre système politique.

En Suisse, une initiative citoyenne reposant sur deux dispositifs distincts

Outre le référendum obligatoire pour toute révision constitutionnelle, l’initiative populaire et le référendum facultatif sont les deux outils complémentaires de la démocratie directe en Suisse. Ces référendums fédéraux sont couplés avec des variantes locales propres à chaque canton. La multiplication de ces outils conduit la population suisse à voter en moyenne quatre fois par an !

L’initiative populaire permet à un comité d’initiative constitué d’au moins six personnes d’organiser une votation nationale pour modifier la Constitution si elles obtiennent au moins 100 000 signatures dans un délai de 18 mois. En réalité, l’initiative populaire permet davantage aux citoyens de peser sur l’agenda politique que de modifier réellement la Constitution. En effet, sur les 446 initiatives populaires enregistrées dans l’histoire de la Confédération helvétique, seules 22 ont été approuvées et 96 d’entre elles ont même été retirées par le comité d’initiative citoyen. En effet, l’initiative populaire conduit bien souvent le Parlement à proposer un contre-projet plus consensuel qui satisfait parfois le comité d’initiative avant même la votation.

Le référendum facultatif permet au peuple de s’exprimer sur une loi proposée par le Parlement. Si au moins 50 000 signatures ont été recueillies dans un délai de 100 jours à compter de la publication officielle d’un texte (ou si 8 cantons en font la demande), cette loi est alors soumise au référendum national. Les citoyens exercent ainsi une forme de droit de veto sur la procédure législative. Là encore, la pratique référendaire suisse prouve que le Parlement préfère anticiper ce droit de veto en prenant en compte directement dans ses projets de loi les avis critiques des parties-prenantes.

En conclusion, le référendum d’initiative populaire (qui, vous l’aurez compris, regroupe en réalité deux instruments en Suisse) est utilisé pour gérer les clivages au sein de la société, d’encourager le consensus entre les forces politiques et de permettre la continuité du débat public au jour le jour.

Un modèle difficilement transposable dans la culture politique française

Ce modèle, aussi attrayant qu’il soit, reste difficilement transposable en France et ce pour plusieurs raisons :

1. Le coût exorbitant de son organisation : à l’échelle de la France, dont la superficie est d’un peu plus de 600 000 km2 pour 66 millions d’habitants, organiser un référendum national tous les trois mois constituerait un danger pour les finances publiques. A titre de comparaison, la Suisse fait aussi face à des problèmes de coût pour une superficie de 40 000 km2 et une population d’environ 9 millions d’habitants…
2. Les effets de lobby citoyens : la participation politique des Suisses est relativement faible (environ 50% de participation) malgré leur régime semi-direct. Le foisonnement des initiatives populaires pousse les citoyens à être sélectifs dans leur participation aux différents référendums. Cette sélection peut impliquer des effets de lobby importants, les personnes particulièrement intéressées par une cause étant sur-représentée dans certains scrutins, tandis que le ventre mou de la population ne participe pas. Qui trop embrasse mal étreint…
3. Le clivage politique gauche/droite : la culture politique française, axée sur le clivage perpétuel gauche/droite est aux antipodes de la culture de consensus exercée dans la confédération helvétique. Le référendum est d’ailleurs souvent utilisé dans l’hexagone comme un levier de clivage afin de plébisciter le Chef de l’Etat en fonction. Si le RIC était adopté demain, nos responsables politiques seraient-ils prêts à adopter une posture constructive vis-à-vis des initiatives citoyennes, comme le Parlement suisse s’y est habitué en deux-cents ans d’histoire ?
4. L’incohérence des politiques publiques : le système de suffrage en France favorise le fait majoritaire. Un parti politique est élu pendant cinq ans pour exécuter un programme politique pour lequel il a été élu. Or, une initiative citoyenne pourrait réduire à néant cette cohérence politique. Imaginons qu’un gouvernement décide de faire reposer l’efficacité de la relance économique du pays sur la diminution des impôts, et qu’un RIC l’oblige à rétablir une taxe particulière au bout d’un an, les effets attendus par ce programme seraient réduits à néant…
5. La lenteur du dispositif : l’organisation d’un référendum prend du temps, entre le dépôt des signatures, la mise en place d’un contre-projet parlementaire, le temps du débat public et la votation effective. En Suisse, plus de deux ans peuvent s’écouler entre l’enregistrement de l’initiative et sa mise en place en cas de vote positif. En France, l’application d’une loi urgente pourrait être profondément ralentie alors que la majorité de la population y est favorable…

Quelques idées et adaptations à tester en France

Malgré les limites du modèle suisse, la France pourrait s’inspirer directement de certaines dispositions prévues dans les institutions helvétiques :

• Mettre en place un débat public ambitieux : la Suisse met en capacité la population de voter de manière informée sur les initiatives populaires organisées sur le territoire (envoie à domicile de fascicules avec les arguments des parties-prenantes, publication de chiffres clés objectifs, débats organisés dans les cantons, délibérations politiques à la télévision, etc.). En France, la culture du débat rationnel est plus compliquée. Nous avons, sur ce champ, beaucoup à apprendre de notre voisin. Les délais de votation doivent par conséquent être assez longs pour organiser ces débats.
• Eviter les seuils de participation pour valider les résultats : la Suisse n’a pas fixé de seuil de participation pour valider le résultat des référendums. En effet, l’instauration d’un quorum de participation incite les opposants à boycotter le scrutin plutôt que de débattre avec le camp adverse, afin d’invalider les résultats.
• Offrir une liberté de sujets assez large : il est important de solliciter la population sur des décisions contraignantes avec une garantie d’impact. Ainsi, les objets proposés ne doivent être ni accessoires, ni restrictifs afin de libérer la parole et de mettre en discussion les « vrais » sujets (modèle économique, modèle social, identité nationale, écologie, etc.). En Suisse, les initiatives populaires sont limitées uniquement à certaines questions de droit international.
• Poser des exigences de pétition modérées : la Suisse propose un rapport de 2% de signataires par rapport à la population globale pour lancer une initiative populaire (100 000 signatures), ce qui permet aux groupes plus modestes et exclus de proposer également des amendements. Ainsi, la France devrait proposer un seuil de près d’un million de signatures pour pouvoir organiser un RIC.

L’hexagone pourrait également innover et proposer de nouvelles dispositions pour adapter le RIC à sa culture politique :

• Limiter le nombre d’initiative populaire : afin d’éviter le coût exorbitant de leur organisation et la lassitude du corps électoral vis-à-vis de cette participation massive, la France pourrait instaurer une limite d’initiatives populaires chaque année.
• Obliger le comité d’initiative à présenter un contre-projet : réservé spécifiquement dans la Constitution suisse au Parlement, la France pourrait également adjoindre l’obligation de présenter une contre-proposition au comité d’initiative pour un référendum populaire s’opposant à une disposition législative. De cette façon, les citoyens seraient obligés de présenter une alternative crédible à la loi. Cette disposition limiterait les effets d’inertie à l’échelle nationale et faciliterait la constructivité du processus.
• Développer une votation à choix multiples : plutôt que de voter oui ou non à une proposition, pourquoi ne pas proposer un gradient de réponses à la population ? Reprenons l’exemple des impôts : une initiative populaire pourrait proposer le rétablissement d’une taxe mais le gouvernement aurait la possibilité de proposer un contre-projet essayant de satisfaire les parties-prenantes. En complément, un autre comité de citoyens pourrait proposer à la votation une autre alternative et ainsi de suite… Nous pourrions imaginer au bout d’un an de débat public que la population française soit invitée à se prononcer sur cinq propositions allant du rétablissement à la suppression de la taxe en passant par des tailles d’assiettes et des taux de prélèvements différents…
• Instaurer une loi d’initiative citoyenne : il s’agirait d’une innovation importante par rapport au système suisse qui ne propose pas de droit d’initiative sur les lois mais uniquement un droit de veto. Alors que la Constitution française est malheureusement bien souvent le réceptacle de mesures de circonstances qui ne devraient pas l’impacter, le fait d’instaurer une loi d’initiative citoyenne permettrait à la population française de proposer un amendement au niveau législatif et de le mettre en débat au sein du Parlement. A ce titre, faciliter le référendum d’initiative partagée pourrait être une piste à moyen terme mais il ne s’agit pas à proprement parlé d’un référendum populaire, l’initiative venant des parlementaires…

La démocratie suisse peut apporter beaucoup aux autres systèmes politiques, dont la France. Il faut néanmoins avoir conscience que son efficacité réside en grande partie sur une culture politique qui lui est propre et qui s’est construite au fil des siècles. La société française ne possède pas forcément toutes les conditions pour devenir un terreau fertile à la démocratie directe. En revanche, ces exemples peuvent contribuer à améliorer la démocratie française aux prix de quelques adaptations pratiques et, surtout, grâce à la formidable imagination politique qui pourrait sortir de la société civile à l’occasion du Grand Débat National.